“Csm organo fallito, giustizia da rifondare”, intervista a Sabino Cassese

Giustizia da riformare, necessità di rivedere il Csm, gli interventi sulla giustizia del Pnrr. Ne parliamo con Sabino Cassese, giudice emerito della Corte Costituzionale, che troviamo alle prese con le bozze di Intellettuali, un lavoro sul ruolo degli intellettuali nella società moderna che uscirà a settembre con Il Mulino, mentre è in libreria il suo Una volta il futuro era migliore, edito da Solferino.

Da dove partirebbe per analizzare la crisi della giurisdizione?
Dalla crescente domanda di giustizia. L’Italia repubblicana si è andata evolvendo secondo il modello statunitense, piuttosto che quello giapponese.

Quali sono le differenze?
Per i sociologi, questi rappresentano due tipi di sviluppo della giustizia. Quello statunitense è un modello che adotta la tecnica «third party dispute resolution». Quello giapponese è un modulo di risoluzione dei conflitti all’interno delle famiglie, delle aziende, dei gruppi, consensuale o compromissorio. Già nella grande ricerca comparata sui modelli di giustizia svolta dall’università di Stanford, nota con la sigla Slade, “Stanford law and development studies”, diretta da John Merryman e da Lawrence Friedman, alla quale partecipammo, cinquant’anni fa, per l’Italia, io e Stefano Rodotà, si evidenziava un fenomeno di crescenti richieste ai giudici da parte della società. Oggi si può dire che non c’è fenomeno sociale o politico che non finisca in una decisione giudiziale. Ma, se questa domanda non viene soddisfatta, cresce anche la critica ai giudici e c’è l’altro pericolo che l’eccesso di domanda di giustizia faccia affogare la giustizia.

E i giudici riescono a tener dietro a questa crescente domanda?
I tempi della giustizia dimostrano che il nostro sistema giudiziario non riesce a dare una giustizia tempestiva. La qualità della giustizia resa è buona e spesso persino ottima, ma diventa pessima a causa dei tempi dei giudizi, sopra i 7 anni per completare i tre gradi nel settore civile e sopra i 3 anni per completare i tre gradi nel settore penale. Di qui il primo paradosso: c’è una crescente domanda di giustizia, ma anche una fuga dalla giustizia. Giustamente il Piano di ripresa e resilienza appena approvato dal Governo ha messo al centro degli interventi sulla giustizia il fattore tempo.

Perché il sistema giudiziario non riesce a tener dietro a questa crescente domanda di giustizia?
Il corpo dei magistrati è troppo limitato. Ha fatto una politica malthusiana. Basta vedere lo sviluppo della popolazione italiana e, in rapporto ad esso, la crescita dei dipendenti pubblici degli altri settori e compararlo con la crescita del numero dei magistrati. Il numero dei magistrati italiani di oggi è di poco superiore al numero dei magistrati dell’Italia di 70 anni fa, quando l’Italia aveva circa 10 milioni di abitanti di meno e una domanda di giustizia molto inferiore. A questo si aggiunge l’organizzazione rudimentale degli organi giudicanti, l’assenza di strutture di servizio, il fatto che i giudici nella maggior parte dei casi non hanno neppure un ufficio e quindi lavorano a casa, nonché il dolce far poco.

Lei ha però detto che apprezza la qualità della giustizia.
Nel corpo giudiziario italiano ci sono alcuni dei migliori giuristi italiani. La qualità delle sentenze è mediamente buona o ottima. I giovani migliori sono attirati dalla funzione giudiziaria per diversi motivi: retribuzioni più alte del restante pubblico impiego, una progressione economica che in altri settori non si ottiene, un lavoro svolto in maniera molto indipendente, non dover rispondere a un capoufficio, poter lavorare a casa; ma sono attirati anche da aspetti negativi come quello di non dover rispondere per la quantità e qualità del lavoro che si fa. Nel criticare la giustizia in Italia si fa spesso di tutta l’erba un fascio, sbagliando. Posso testimoniare, avendo insegnato per molti decenni diritto, che alcuni tra i migliori miei studenti sono diventati magistrati e lì stanno facendo molto bene. Aggiungo un altro aspetto positivo: l’alto tasso di femminilizzazione; più del 53% dei magistrati italiani è composto da donne e, se si vedono i risultati degli ultimi concorsi, la percentuale aumenta. Non credo che ci sia un tasso di femminilizzazione, se si esclude la scuola, così alto in altri settori in Italia. Per completare il quadro, aggiunga che molti giudici sono anche frustrati perché spesso sono chiamati a fare un lavoro minuto di risoluzione di conflitti molto modesti, che si potrebbero risolvere con la mediazione. Dall’altra parte, c’è il fatto che l’ordine giudiziario è l’unico corpo dello Stato nel quale sono stati fatti sempre con scadenze quasi regolari concorsi, e quindi non si è verificato il fenomeno di altri settori in cui si sono alternati lunghi digiuni e grosse abbuffate di personale, con risultati pessimi.

Un quadro di chiaroscuri. Ma finora ha parlato delle singole persone. Poi ci sono le strutture che non funzionano.
Anche qui non bisogna fare di tutta l’erba un fascio. Ci sono state esperienze molto positive: per qualche tempo il tribunale di Roma e in altre occasioni il tribunale di Torino hanno avuto presidenti che hanno fatto funzionare benissimo la macchina. C’è solo da meravigliarsi che queste «best practices» non siano state valorizzate e copiate.

Fin qui ha parlato delle cose che funzionano. Parliamo ora della crisi.
Di un aspetto abbiamo già parlato: giustizia ritardata non è giustizia, dicono gli inglesi. Quindi la giustizia inefficace e la fuga dalla giustizia. Ma c’è un altro indicatore pericoloso che è l’immagine pubblica del magistrato. Una volta era una figura rispettata, nella quale si aveva grande fiducia. Ora non più. Basta leggere i sondaggi. O leggere i giornali. Nella sola ultima settimana abbiamo letto di un magistrato che si è dovuto dimettere perché non rispettava le obbligazioni assunte e di un altro finito in carcere.

Una questione morale, per dirla con Berlinguer, anche per le toghe?
Il tema della moralità dei magistrati è stato sollevato da un autorevole osservatore, che è stato anche magistrato, Luciano Violante, in un apposito articolo di non molto tempo fa. C’è quindi una crisi morale della giustizia, un preoccupante aumento di magistrati coinvolti in indagini penali, e in qualche caso arrestati. Questo, da un lato, consola, perché vuol dire che lo stesso corpo della magistratura riesce a porre rimedio, a tenere sotto controllo le «mele marce», ma dall’altro preoccupa perché in un corpo così ristretto non dovrebbero verificarsi così gravi infrazioni sia al codice etico, sia del codice penale. Di qui la percezione dei magistrati nella società. Una volta il magistrato era la difesa dei cittadini, ora i cittadini hanno l’impressione di doversi difendere dai magistrati.

Come siamo arrivati a questo punto?
Per tanti motivi, dei quali ne voglio citare almeno uno: l’incapacità del corpo dei magistrati di modernizzarsi, di individuare sistemi di correzione e autocorrezione interni. I magistrati sono interessati al codice e alle leggi, non al funzionamento complessivo della giustizia. Vi dedicano un’attenzione per esigenze di corpo, di carriera e retributive. Ho letto pochi documenti con proposte interessanti sul funzionamento della giustizia, documenti che provengano dal corpo stesso della magistratura. Uno lo voglio citare ed è “Giustizia 2030. Un libro bianco per la giustizia e il suo futuro”, del febbraio 2021, opera di un cospicuo gruppo di giudici, professori e componenti della società civile.

C’è poi lo spinoso problema dei rapporti tra giustizia e politica.
Anche qui mi faccia allargare lo sguardo. Questa dilatazione delle funzioni della magistratura comincia altrove, con l’occupazione del Ministero della giustizia. Questo ministero, l’unico citato dalla Costituzione, si deve interessare del funzionamento della giustizia. È un apparato del potere esecutivo. I magistrati, parte essenziale del potere giudiziario, non dovrebbero farne parte. Vi entrarono in epoca giolittiana, più di un secolo fa. Allora non esisteva una garanzia dell’indipendenza della magistratura e non esisteva il Consiglio superiore della magistratura così come configurato oggi dalla Costituzione. La presenza dei magistrati nel ministero era indirettamente una forma di tutela dell’indipendenza della magistratura nei confronti della politica. Dopo la Costituzione repubblicana e il ritardato avvio del Csm, tutto questo non ha più ragion d’essere. I magistrati dovrebbero tutti uscire dal Ministero della giustizia.

Professor Cassese, non ha ancora neppure sfiorato il tema delle Procure…
Parliamone. Vi lavora circa un quinto dei magistrati. La funzione del procuratore è radicalmente diversa da quella del magistrato giudicante. Una volta un procuratore mi confessò di aver dimenticato il diritto. Doveva dirigere indagini di polizia e giudiziarie. La modificazione radicale avvenuta negli ultimi anni sta nel fatto che le procure non sono più in funzione dell’accusa, ma in funzione di un giudizio. Avviano l’accusa e danno il giudizio, tramite quello strumento che gli americani chiamano «naming and shaming», tenendo sotto la minaccia di indagini per anni persone, divulgando le informazioni, mantenendo stretti rapporti con i giornalisti. Di qui un distorto rapporto con la stampa, che è il contrario della trasparenza.

Con la tribuna stampa che diventa quella dei tifosi…
Sì, i giornali diventano i megafoni delle procure e diffondono quest’idea alla Robin Hood del magistrato-giustiziere. Ricordo ancora con tristezza la risposta che mi dette un mio bravo laureato quando gli chiesi quale professione volesse intraprendere. Mi disse: voglio fare il magistrato perché c’è tanto bisogno di fare giustizia. Ma i rapporti tra giustizia e politica non finiscono qui.

E dove continuano?
Con quella che in un lavoro sulla storia dello Stato italiano ho chiamato politicizzazione endogena, lo svolgimento di attività nelle procure come parte di un cursus honorum che finisce nella politica: vi sono quelli che aspirano a entrarvi e quelli che sono già arrivati nel corpo politico.

Ma il Csm non dovrebbe essere il supremo regolatore, evitare i rapporti con la politica, assicurare la giustizia?
Dovrebbe, ma non svolge questo compito. Ha, nello stesso tempo, ingrandito e diminuito i suoi compiti. Li ha ingranditi perché è stato inteso, da chi ne ha fatto parte, come un organo di autogoverno, mentre nella Costituzione è semplicemente concepito come uno scudo per assicurare l’indipendenza della magistratura. In secondo luogo, proprio perché concepito come organo di autogoverno, è diventato la brutta copia del Parlamento. Infine, è stato incapace di individuare i criteri di scelta dei magistrati, specialmente dei titolari degli organi direttivi e quindi non ha svolto la funzione positiva che doveva svolgere. Che sia un organo fallito mi pare a questo punto sotto gli occhi di tutti.

Ma la magistratura non ha operato in un vuoto. La società italiana, il corpo politico?
Anch’essi hanno la loro responsabilità, hanno collaborato al degrado. Il corpo politico per assenza di seria politica, sostituita dalla morale ha preteso di avere il controllo della virtù, che è stato rapidamente trasferito a un organo professionale, proprio i magistrati. È proprio il corpo politico che ha moltiplicato le figure di reato. Esso non si è reso conto degli effetti sul sistema della forza dell’imitazione: altri corpi dello Stato scimmiottano le procure parlando in nome del popolo, dichiarando che rispondono al popolo.

E questo non è indifferente per il funzionamento della nostra democrazia.
Sì, incide fortemente sul funzionamento della democrazia. Il corpo politico si potrebbe difendere, ma, da un lato, ha rinunciato alle immunità che la Costituzione aveva introdotto; dall’altro, non riesce a farlo perché il corpo giudiziario fa ormai parte della politica e la condiziona dall’interno. Insomma, l’ordine giudiziario oggi non corrisponde al modello del “potere limitato” di Montesquieu.

E veniamo al tema sollevato dalla proposta della commissione di inchiesta: è veramente utile o è un modo per mettere sotto processo la magistratura?
Commissione di inchiesta, non vuol dire commissione di accusa. Vi sono state numerose commissioni di inchiesta che avevano uno scopo conoscitivo. Più di 50 anni fa ho fatto parte della segreteria tecnica della commissione di inchiesta sui limiti alla concorrenza presieduta da Roberto Tremelloni, che dette un contributo importante alla conoscenza del tema dei monopoli e della concorrenza e che ha posto le premesse per la disciplina intervenuta alla fine degli anni 80. Altre commissioni hanno prodotto risultati notevoli, sull’esempio delle «Royal Commissions» inglesi, che in molti casi sono stati i punti di svolta nella riforma dello Stato britannico.

Ma quale consenso c’è intorno ai problemi e ai bisogni di riforma della giustizia oggi in Italia?
Se non legge le dichiarazioni improvvisate, emotive e spesso umorali di molti politici, ma raccoglie le voci autorevoli di quelli che conoscono davvero il funzionamento della giustizia, si rende conto che c’è una complessiva valutazione di fondo che potrebbe costituire la base per una rinascita della giustizia in Italia. Per far nomi, Giovanni Fiandaca, Giuseppe Pignatone, Luciano Violante, Gaetano Insolera, Giovanni Maria Flick, Carlo Nordio, Guido Neppi Modona, Tullio Padovani, Glauco Giostra, Franco Coppi, Giovanni Canzio. Tutti questi si sono espressi, anche con punti di vista diversi, negli ultimi anni, sui temi della giustizia. Sono persone che hanno una conoscenza dall’interno del sistema, come studiosi, come ex magistrati, come avvocati, come osservatori. Partiamo dalle loro diagnosi per cercare di capire che cosa si può fare. È urgente.

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Aldo Torchiaro